落實全面從嚴治黨責任制度:意蘊、困境與出路

來源:用戶上傳      作者:仲偉通

  摘 要:黨的十九屆四中全會強調“完善和落實全面從嚴治黨責任制度”。就其價值意蘊而言,落實全面從嚴治黨責任制度是推進制度治黨方略的題中應有之義,是形塑全面從嚴治黨制度的關鍵一環,也是消除特定權責背離現象的客觀要求。當前,落實全面從嚴治黨責任制度面臨責任清單不明晰、責任意識不強烈、責任監督不到位、責任考核不科學、責任追究不得力而誘發的責任制度落實被異化、淡化、虛化、弱化、軟化等現實困境。因此,應從明確責任清單、培塑責任意識、完善責任監督、優化責任考核、強化精準問責等方面著手,整體謀劃相應的實踐路徑。
  關鍵詞:全面從嚴治黨;責任制度;責任落實;責任追究
  中圖分類號:D26
   文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2021)04-0044-06
  
  
  基金項目:國家社科基金后期資助一般項目“中國共產黨黨內治理問題研究”(20FKSB010);2019年度山東省社科規劃青年項目“以政治建設為統領全面加強黨的建設的邏輯考量與實踐路徑研究”(19DDJJ01)。
  
  作者簡介:仲偉通(1988-),男,山東微山人,聊城大學政治與公共管理學院講師,法學博士,研究方向:黨的建設。
   黨的十九屆四中全會提出要“完善和落實全面從嚴治黨責任制度”[1],首次從戰略高度對全面從嚴治黨責任作出了系統性制度安排。這是對黨的十八大以來管黨治黨理論與實踐創新成果的總結提煉,生動體現出中國共產黨對管黨治黨規律的深刻洞察。在此背景下,科學闡釋落實全面從嚴治黨責任制度的價值意蘊,深度檢視落實全面從嚴治黨責任制度的困境及出路,對于推進全面從嚴治黨制度優勢向治理效能轉化具有重要的理論和現實意義。
  一、落實全面從嚴治黨責任制度的價值意蘊
  全面從嚴治黨責任制度是新時代中國共產黨為了從根本上解決管黨治黨“寬松軟”問題,在承接既往黨建責任制與問責制的基礎上推衍而成的新型制度形態。我們可以從推進制度治黨方略、形塑全面從嚴治黨制度、消除權責背離現象等向度來把握落實全面從嚴治黨責任制度的價值意蘊。
 ?。ㄒ唬┞鋵嵢鎻膰乐吸h責任制度是推進制度治黨方略的題中應有之義
  現代政黨政治是一種責任政治,全面從嚴治黨責任制度是推動以責任為本位的政治理念熔鑄于全面從嚴治黨實踐之中的具體制度安排。一方面,堅持責任本位、實現責任的有效履行是落實全面從嚴治黨責任制度的目標指向和價值旨歸。責任在政治生活運行中呈現為多重面相:它既內隱為前瞻性的積極責任,引導行為主體在事前和事中自覺地履行應盡的職責;又外顯為回溯性的消極責任,責令行為主體事后承擔不利后果。從本真意義上講,全面從嚴治黨責任制度旨在倡導和凸顯以責任為本的制度治黨理念,建構履職盡責、失職問責的執政黨治理新規矩。另一方面,依循制度治黨運行邏輯、實現全面從嚴治黨責任的制度化是落實全面從嚴治黨責任制度的基本意涵和核心要義。實踐表明,主體責任缺失、監督責任缺位是導致全面從嚴治黨治理效能欠佳的主要誘因。為從根本上改變這一現實境況,最有效的途徑便是充分發揮制度的約束和懲戒功能以推進管黨治黨責任的穩步落實。鑒于此,黨的十九屆四中全會適時將制度邏輯嵌入全面從嚴治黨責任領域,提出“全面從嚴治黨責任制度”??梢哉f,落實全面從嚴治黨責任制度是基于歷史經驗和現實境遇而生的時代命題,是新時代中國共產黨推進制度治黨方略的必然結果,其初衷和目的在于以正式制度的形式規約全面從嚴治黨政治責任,并將全面從嚴治黨主體責任、監督責任及領導責任限定在明確且合理的制度邊界之內。
 ?。ǘ┞鋵嵢鎻膰乐吸h責任制度是形塑全面從嚴治黨制度的關鍵一環
  全面從嚴治黨制度是一套多主題、多層級的復合型制度體系,主要涵蓋以黨的政治建設為統領的制度、黨管干部與選賢任能制度、黨內政治生活制度、全面從嚴治黨責任制度等核心要件。毋庸置疑,只有將全面從嚴治黨責任制度看作全面從嚴治黨制度鏈條的關鍵一環,方能擺脫自身單一式、靜態式、淺層次的認知局限,進而在此基礎上深刻把握全面從嚴治黨制度的基本要素、型體結構和運行生態。更進一步講,就落實全面從嚴治黨責任制度的內在機理而言,它內嵌著明責、履責、監責、問責四大環節。其中,明責確責是首要環節,詳盡地勘定責任主體、責任內容與責任清單,有益于打造“橫向到邊、縱向到底的責任之網”[2],亦有助于塑造科學的責任壓力傳導和動力生成模式[3]。履責監責是中間環節,沒有強力的責任落實和責任監督,就無法將責任意識轉化為責任行動,也就無法充分激發責任制度的治理效能。追責問責是兜底環節,只有提升追責問責的影響力和震懾力,才能精準解決黨內長期存在的責任推諉、履責不力、失職失責等問題,真正實現管黨治黨從“寬松軟”向“嚴緊硬”的根本性轉變。鑒于此,我們要以明確的責任清單為前提,以強烈的責任意識為基礎,以科學的責任監督機制為支撐,以科學的責任考核為動力,以精準的責任追究為保障,最大限度地實現全面從嚴治黨責任制度的綜合效果和疊加效應。
 ?。ㄈ┞鋵嵢鎻膰乐吸h責任制度是消除特定權責背離現象的客觀要求
  權力與責任的關系問題是政治學領域的重要議題,權責一致是現代政治運行所遵循的基本原則。一般而言,責任政治的理想狀態是“依責授權,權不逾責”。但是,從現實政治實踐經驗來看,權力行使者往往試圖利用公共權力的支配性來掙脫責任的約束,盡可能地營造有權無責或權大責小的利己局面[4]。故而,需要構筑起全方位、立體式的責任制度體系,對權力行使者的積極責任行為給予認可,對權力行使者的消極責任行為進行制裁?;跈嗔εc責任關系的認知理路,全面從嚴治黨責任制度所指涉的主體對象并非在黨內政治生活中讓渡治理權力的普通黨員,而是手中掌握著方方面面權力的各級黨組織和領導干部。習近平強調:“有權就有責,權責要對等?!盵5]各級黨組織和領導干部既然享有管黨治黨權力,就應該完全肩負起管黨治黨責任。反之,倘若各級黨組織和領導干部拒絕或轉嫁這一責任,則“應當負有”特定的問責后果[6]。質言之,落實全面從嚴治黨責任制度所蘊涵的精神實質就是通過責任制度的創設和至上權威的確立,為黨內權力運行劃定底線、套上“籠子”,使黨內權力的使用受到責任追究的制約。落實全面從嚴治黨責任制度的價值意義在于通過建構精準有效的問責機制和運行程序,倒逼擁有特定權力的各級黨組織和領導干部切實履行好全面從嚴治黨責任,進而消除全面從嚴治黨進程中的權責背離現象。   二、落實全面從嚴治黨責任制度面臨的困境
  全面從嚴治黨責任制度作為一種應時而生、順勢而立的新型制度形態,當前還處于初具規模、尚未定型的探索階段。正因如此,其靜態支撐和動態運行不可避免地面臨諸多困境。
 ?。ㄒ唬┴熑吻鍐尾幻魑谷鎻膰乐吸h責任制度落實被異化
  明晰責任清單是落實全面從嚴治黨責任制度的前提性條件。通過建立規范的責任清單體系,能夠有效地將全面從嚴治黨主體責任的具體行動要求和實踐衡量指標確定化、公開化、精細化。清單式管理的缺失或責任清單的不清晰,極易導致全面從嚴治黨責任制度落實不夠精準化。就實際狀況而言,各級黨組織負責人的管黨治黨責任抽象化、模糊化現象依然大量存在,全面從嚴治黨責任清單還有待進一步細化和具體化。比如,由于缺少清晰化、可視化的責任清單,有些領導干部不明確自己具體應該承擔什么樣的主體責任,搞不清到底需要承擔哪種領導責任,也有些領導干部窄化、泛化自己的主體責任,本該履行的管黨治黨責任卻沒有履行。此外,責任清單孤立式、單向度建構的傾向一定程度上存在,逐漸成為完善全面從嚴治黨責任制度的一大制約因素。比如,權力清單與責任清單不對等,造成權力越位、錯位現象無法得到有效規制,極大地阻礙了全面從嚴治黨的落實推進;正面清單與負面清單不兼具,尤其是負面清單的缺位,導致不能準確甄別、評判相關負責人的作為是否符合全面從嚴治黨主體責任的行為要求;目標清單、任務清單與問題清單不健全,導致較難實現管黨治黨工作由“軟任務”向“硬指標”轉變,無法為有效破解各種黨的建設突出問題提供硬核支撐。
 ?。ǘ┴熑我庾R不強烈使全面從嚴治黨責任制度落實被淡化
  責任意識是落實全面從嚴治黨責任制度的精神動力和內在基礎。相關主體對于全面從嚴治黨戰略意義的理性認知狀況以及對于自身管黨治黨主體責任的價值認同狀況,直接影響著全面從嚴治黨責任制度的貫徹執行。其一,從宏大歷史視野看,馬克思主義使命型政黨的特質決定了黨的領導干部要具有舍我其誰的責任擔當情懷[7]。然而,在新的歷史條件下,部分領導干部在資本邏輯、逐利心理和權力欲望的驅動下,淡忘了中國共產黨人的初心和使命,不僅不能自覺認同、勇于擔當和堅定履行時代賦予的神圣職責,反而滋生出了精神懈怠、脫離群眾、消極腐敗等不正之風。追根溯源,其深層次原因在于領導干部責任意識淡薄。其二,從整體戰略定位看,履行好管黨治黨責任是各級黨組織的重大政治責任,是各級黨組織的職責所在[8]。但是,就目前而言,部分黨組織的管黨治黨責任意識不強并不鮮見。比如,有的地方黨組織存有“抓黨建工作務虛、抓經濟發展才務實”的糊涂認識,甚至存有不愿不屑抓黨建的錯誤觀念,致使全面從嚴治黨責任制度“徒有虛名”;有的基層黨組織將“盒子治理”奉為圭臬,扭曲發揮“櫥窗效應”,機械化、顯象化、政績化地開展黨建工作,深深陷入重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”的泥潭之中,導致全面從嚴治黨責任制度流于形式。
 ?。ㄈ┴熑伪O督不到位使全面從嚴治黨責任制度落實被虛化
  強化責任監督是落實全面從嚴治黨責任制度的重要保障。倘若沒有嚴密完善的責任監督機制,落實全面從嚴治黨責任制度也就會因原動力不足而步履維艱。就當前全面從嚴治黨的總體態勢而言,黨和國家監督體系已然成型,但“黨建監督難、黨建監督虛”的問題尚未徹底解決。其一,責任監督理念陳舊落后。比如,有些黨組織不能完整準確地理解紀檢機關專責監督定位,把日常監督等事項全都推給紀委;有些黨組織在進行責任監督時缺乏創新性思維,不善于把監督執紀“四種形態”等實踐創新成果當作全面從嚴治黨的有力抓手。其二,責任監督覆蓋范圍有限。有些地方黨組織未能將全面從嚴治黨責任制度的剛性約束效力覆蓋到黨內權力運行的各個方面和各個環節,導致權責監控的權威性和實效性大打折扣。其三,責任監督力度不夠。有些地方黨組織因監督主體實施監督及監督客體接受監督的自覺程度和質量水平欠佳,誘發出監督制約強度不夠、形式上監督而實際上沒有監督、留有監督空白地帶等不良現象[9],一定程度上導致全面從嚴治黨責任制度功能不能有效發揮。其四,責任監督方式相對單一。有些地方黨組織往往側重自上而下的紀律監督、巡視巡察監督、派駐監督,相對忽視了自下而上的民主監督,沒能綜合運用好黨員監督、群眾監督、網絡媒體監督等多樣監督形式[10]。另外,在監督方式方法的使用上簡單粗暴,無法把各監督力量的作用方向攏在一起,整合成各有側重、相互協調、優勢互補、健康有效的監督合力。
 ?。ㄋ模┴熑慰己瞬豢茖W使全面從嚴治黨責任制度落實被弱化
  實踐充分證明,只有將規范化、有序化、常態化的責任督查考核機制嵌入全面從嚴治黨責任監管全過程,才能全面壓緊鉚實管黨治黨主體責任,徹底克服領導干部“亂作為、懶作為、不作為”的盡責難題?;趯θ鎻膰乐吸h新形勢的分析研判,可以發現,不少基層黨組織在責任督查考核方面依然存在不科學、不規范、不扎實的問題。其一,責任考核內容主觀籠統。一些地方僅僅以領導講話、上級文件為依據對考核內容作簡單的原則性規定,并沒有設計出量化具體、針對性強、重點突出的考核指標,使得實際的責任督查考核工作難以有序開展;一些地方只是刻板地套用某些具體的規則,不能聚焦自身全面從嚴治黨進程中的重點環節和突出問題,造成考核內容與實際操作的脫節。其二,責任考核過程敷衍了事。這主要表現為三種錯誤傾向:一種為“被動式”考核,即當上級部門高度重視和明確要求時才開展督查考核工作,缺乏勇于擔當、積極作為的政治品格;一種為“靜態單一式”考核,即以年終一次性考核為主導模式,無法形塑“日常督查+年終考核+專項整改”動態過程模式;一種為“走過場式”考核,即主要采取看材料、聽匯報的方式,象征性地走一下“民主測評”“公開述職”等程序,難以保證考核結果的客觀性和有效性。其三,忽視責任考核結果運用。一些地方沒有將考核結果與評先評優、職務晉升直接掛鉤,也沒有將考核結果與典型通報、追責問責深度關聯,嚴重阻滯了責任督查考核應有作用的充分發揮,一定程度上引發全面從嚴治黨責任制度效力弱化問題。  ?。ㄎ澹┴熑巫肪坎坏昧κ谷鎻膰乐吸h責任制度落實被軟化
  強化問責作為全面從嚴治黨的利器,乃防止制度空轉、責任空掛的最后一道防線。沒有高效且強力的責任追究機制,全面從嚴治黨責任制度就會因其喪失應有的懲罰威懾作用和警示教育意義而成為一紙空文。就全面從嚴治黨現狀而言,有些黨組織在精準問責方面依舊問題重重,致使落實全面從嚴治黨責任制度呈軟弱無力狀。其一,問責不嚴肅。有的地方黨委對下屬部門和成員進行責任追究時不敢較真碰硬,奉行“好人主義”,或采取“大事化小、小事化了、息事寧人”的消極策略,抑或采取“避難就易、避重就輕、避實就虛”的應付方式,導致該問責卻不問責、該重問責卻輕問責等黨內問責“高舉輕放”現象的大量存在。其二,問責對象范圍擴大化。有的地方和部門迫于上級重視與輿論關注之壓力,錯誤地將與問責情形發生本無因果關聯的黨組織和普通領導干部也納入問責范圍之中,衍生出“湊數式問責”“背鍋式問責”等問責擴大化問題;有的地方和部門無法精準認定問責對象,出現上級黨組織以簽訂“責任狀”的形式向下推卸責任、領導干部以集體責任掩蓋個人失職失責等現象[11]。其三,問責方式使用泛化。有的地方和部門簡單化地采取“一有錯就問責,一問責就動紀”[12]的方式,未能秉持錯責相當的問責原則對危害程度不同的失職失責行為予以恰如其分的處置,極大地削弱了問責結果的公信力。
  三、落實全面從嚴治黨責任制度的現實路徑
  落實全面從嚴治黨責任制度是一項復雜的系統工程,應堅持多措并舉、多管齊下,從明確責任清單、培塑責任意識、完善責任監督、優化責任考核、強化精準問責等方面著手,整體謀劃相應的行動方案和實踐路徑。
 ?。ㄒ唬┟鞔_責任清單,以奠定落實全面從嚴治黨責任制度的穩固根基
  沿著責任清單類型學劃分的致思理路,可以設計出完善全面從嚴治黨責任制度的兩條具體路徑。其一,按照權責一致的原則,同步推進權力清單和責任清單建設。要以“權”與“責”的互動效度為主軸,將權責清單覆蓋到黨內權力運行全過程,實現權力、責任、職位、權力主體四者的相互對應與匹配,從而針對性地解決黨建工作中的權責不明確、權責不對等、權責不公開等問題。其二,創制以明晰黨組織和黨的領導干部責任事項、責任邊界、追責情形、問責方式、救濟渠道等事項為內容的獨立型責任清單制度,凸顯責任清單的自主性和權威性。從主體的角度,要進一步延伸和細化不同類型、不同層次主體的全面從嚴治黨責任,明確諸項主體責任的各自邊界、適用范圍和具體內容。具體而言,要科學規劃、準確定位黨委(黨組)書記的第一責任以及領導班子成員的“一崗雙責”,通過規范化制度化的責任界定促使他們以身作則、切實履行好管黨治黨的重大職責;要堅決推行“簽字背書”制度,形成責任壓力逐級傳導機制,確保責任層層落實。從內容的角度,要采取拉單列表、臺賬管理等方法,通過建立目標清單、任務清單、問題清單和整改清單來分解責任內容,進而有效解決“干什么”“何時干”“精準干”的問題,提升全面從嚴治黨工作的科學性、有效性。
 ?。ǘ┡嗨茇熑我庾R,以激發執行全面從嚴治黨責任制度的內生動力
  培塑責任意識亟須從以下三個方面下功夫。其一,各級黨組織“要把抓好黨建作為最大的政績”,徹底摒除傳統意義上“忽視、漠視、輕視黨建工作”“敷衍應付黨建工作”等錯誤觀念,牢固樹立“抓黨建是本職、不抓黨建是失職、抓不好黨的建設是瀆職”的價值理念,進而有效破解只抓中心工作不抓黨建工作、黨建與業務工作“兩張皮”等突出問題[13]。其二,各地方各部門黨委(黨組)要強化擔當精神,以過硬作風把全面從嚴治黨主體責任落實落細,堅決破除把全面從嚴治黨責任推給紀委的思想誤區;要緊盯形式主義官僚主義新動向新表現,積極探索科學的治理方法、管用的治理機制、協同的治理舉措,強力鏟除長期以來消解責任制度執行效力的頑瘴痼疾。其三,黨委(黨組)書記作為第一責任人,要帶頭履責、率先垂范,既要掛帥又要出征,絕不做“甩手掌柜”,切實把責任扛起來、立場硬起來、紀律嚴起來[14];要發揚黨的自我革命精神、增強斗爭本領,真正把推進黨風廉政建設抓在手上、放在心里,以頑強意志和堅強決心確保黨的建設質量的全面提升。
 ?。ㄈ┩晟曝熑伪O督,以壓縮虛化全面從嚴治黨責任制度的彈性空間
  完善責任監督需要重點把握三個方面。其一,推進責任監督方式多元化。一方面,要拓寬黨內監督方式,補齊自下而上民主監督相對較弱這一短板,切實保障黨員民主監督權利,暢通黨員民主監督渠道,確保黨員在應當監督的場合發揮出監督作用;另一方面,還要“把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來”[15],逐步構建起系統嚴密、權威高效、內外融通的監督體系。其二,提升責任監督的廣度、深度和效度。在廣度上,全面從嚴治黨要求責任監督全覆蓋,不留死角、沒有空白,把負責、守責、盡責體現在每個黨組織、每個崗位上;在深度上,責任監督要聚焦全面從嚴治黨的重點領域和關鍵人群,合理規制黨內權力結構和權力運行軌跡,著力破解“一把手”監督難題;在效度上,責任監督要直面全面從嚴治黨的熱點難點和突出問題,以自身運轉的系統性、穩定性、連貫性為支點推進全面從嚴治黨責任制度優勢向治理效能轉化。其三,創新責任監督制度。要及時更新責任監督理念,結合全面從嚴治黨新做法新經驗,持續深化黨和國家監督體制改革;要強化政治監督,堅持以黨的政治建設為統領,不斷增強“兩個維護”的自覺性堅定性,夯實全面從嚴治黨政治責任;要全力提升巡視制度科學化水平,運用好黨內巡視這一最有推動力、最有權威、最有成效的責任監督方式。
 ?。ㄋ模﹥灮熑慰己?,以消解弱化全面從嚴治黨責任制度的負面效應
  為了應對和消解一些地方弱化全面從嚴治黨責任制度帶來的負面效應,應從以下三個維度來優化責任考核。其一,優化責任考核評價體系。在考核標準上,要注重定性分析和量化考核的有機結合,既看全面從嚴治黨工作中的實質性內容和擔當作為精神,又看量化指標體系反映出來的考核分數;在評價主體上,要實現評價主體多元化,既注重自我評估、領導評估、專家組評估,又適當吸納普通民眾、社會第三方專業機構參與到考核評價中來;在內容設計上,應突出考核內容的全面性、針對性和可操作性,切忌華而不實、虛而無用。其二,優化責任考核過程。必須突破傳統意義上“畢其功于一役”的年終一次性考核方式,致力于探索靜態考核與動態考核相結合、日??己伺c年終考核相結合、全面查擺與“靶向治療”相結合的制度化新模式,以提升責任考核的科學性和實效性;要規范責任考核程序,嚴把查閱材料關、述職述廉關、民主測評關、綜合評定關、監督復核關,確??己诉^程不走過場、不流于形式。其三,充分運用責任考核結果。要切實提高責任考核結果的權威性和實用性,善于將責任考核結果作為黨的領導干部業績評定、獎勵懲處、提拔任用的重要參考,敢于對全面從嚴治黨履責不力者實行“一票否決制”;要建構責任考核與責任監督、責任追究的聯動機制,及時公開反饋責任考核結果以便于接受黨員、群眾與社會各界的監督,通報曝光責任考核中發現的不良現象形成警示和震懾。  ?。ㄎ澹娀珳蕟栘?,以提供落實全面從嚴治黨責任制度的有力保障
  針對實踐中出現的問責不力或者問責泛化、簡單化現象,可以從問責主體、問責對象、問責情形、問責方式等要素層面著手,完善精準問責有效機制。其一,精準確定問責主體。2019年《中國共產黨問責條例》將黨內問責主體進一步細分為黨委(黨組)、紀委及其派駐(派出)機構和黨的工作機關四種類型。要以此為依據,對這四種類型主體的職責權限和問責范圍進行更為精細的分工,以防止因問責主體錯位而導致的責任相互推諉現象的發生。其二,精準認定問責對象。要厘清集體責任與個人責任、上級責任與下級責任之間的邊界,解決好多層級治理中問責對象橫向范圍相互替換、縱向范圍無限延伸問題;要保障問責對象的申辯與申訴權利,為被錯誤問責的問責對象提供制度化救濟渠道,以便及時糾正問責實踐中存在的動輒人為影響問責或畸輕畸重隨意問責等現象。其三,精準設置問責情形。應圍繞新時代黨的建設總要求,聚焦當前政治生活中的突出問題,著重對2019年《中國共產黨問責條例》規定的11種問責情形予以細化分解,進一步增強問責情形條款的精準性和可操作性,最大限度壓縮問責主體適用兜底條款的自由量裁空間。其四,精準運用問責方式。要依據失職失責行為的情節輕重及危害程度,精準運用檢查、通報、改組三種對黨組織的問責方式以及通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分四種對黨的領導干部的問責方式;嚴格落實“三個區分開來”,在綜合考量黨的領導干部損害后果、行為動機、悔過態度等歸責要件的基礎上,精準判定不予問責或者免于問責、從輕或者減輕問責、從重或者加重問責的情形,進而對常規問責方式的判罰尺度作出靈活補充。
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  【責任編輯:張亞茹】
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